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2018-04-09 星期一

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生态环境治理体系和治理能力现代化分论坛暨第五届中国环境社会治理研讨会专家观点摘要

2019-12-18
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  主题一:生态环境治理体系和治理能力现代化

  【主题发言一:刘友宾】

  生态环境部宣传教育司司长刘友宾作了“推动公众参与生态环境社会治理促进生态环境治理体系和治理能力现代化”的主题发言。

 

  刘友宾司长首先强调了公众参与的重要性。他指出,公众参与是推进环境治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,是推进环境决策科学有效的重要举措,是强化生态环境监管能力的重要补充,也是减少生活性污染排放的重要力量。他认为,积极引导和推动公众参与,实现政府主导和社会自我调节、居民良性自治的生态环境社会治理生动局面,是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的重要方面。他建议,一要强化信息公开,加大对生态环保工作进展与成效的公开,曝光环境违法典型案例,持续推进各类环保设施向公众开放,增强公众对生态环保工作的了解、理解、认同和支持。二要畅通参与渠道,充分利用网络和新媒体平台开通意见表达和反映问题渠道,解决群众关心的生态环境问题。三要加强宣传教育,帮助公众科学理性地认识和判断生态环境相关问题,提高公众参与能力。四要强调法治思维,增强公众法律意识,使其知法、懂法、守法。五要做到知行合一,鼓励引导公众积极参与生态环境保护实践,践行简约适度、绿色低碳的生活方式。

  【主题发言二:房宁】

  中国社会科学院政治学研究所所长房宁作了“谈谈中国模式问题”的主题发言。

 

  房宁研究员从政治学的角度分析了中国模式的优势及制度体制存在的问题。他指出,环境治理是国家与社会治理的重要组成部分,中国与任何一个处于实现工业化、现代化关键转型阶段的国家一样,正处于社会风险的高发期,环境保护领域是社会风险的高发领域,要防止社会风险在一定条件下转化为政治风险。

  【主题发言三:任景明】

  生态环境部环境工程评估中心副总工程师任景明作了“国家环境保护治理体系和治理能力现代化探索”的主旨发言。

 

  任景明副总工从元治理的角度对环境保护治理体系和治理能力现代化理论进行了探索。他提出,要重视政府的内部元治理,打造“强政府”,同时也要加强对市场和社会的外部元治理,培育“大社会”。他强调,在设计生态环境治理体系时应遵循三项原则,一是尊重历史与立足现实的统一原则,二是适度超前与循序渐进的统一原则,三是借鉴与消化吸收再创新的统一原则,最终构建“智慧政府-活力市场-理性公众”三角稳定、正向耦合的治理模型。

  在圆桌对话环节,专家们围绕“‘十四五’时期生态环境治理体系和治理能力现代化展望与建议”展开了热烈讨论。  

  【对话嘉宾一:周宏春】

 

  国务院发展研究中心研究员周宏春认为,近期中央全面深化改革委员会会议审议通过的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,打通了上下左右前后的环节,上下是从中央到地方,左右是经济部门、社会部门、生态环境部门等,前后是对中国生态环境部从改革开放之前、之后到未来的展望。他强调,一方面,环境治理过程中要更多地运用系统的思想,如打通产业链等;另一方面,既要借鉴国外先进经验,也要学会在国际上讲好中国故事。 

  【对话嘉宾二:王灿发】

 

  中国政法大学教授王灿发认为国家治理体系和治理能力现代化的核心应落脚于法律,推动依法治国。他认为,推进生态环境治理体系和治理能力现代化,最主要的就是要探讨如何将生态环境治理体系和治理能力建设纳入法治轨道,按法律办事,并进一步强调了科学立法、严格执法、全面守法对于生态环境保护工作的重要性。

  【对话嘉宾三:王华】

 

  中国人民大学教授王华认为,为了实现生态环境保护和经济发展的最优平衡,我国国家生态环境治理现代化应遵循两项可持续发展决策原则:一是底线原则,即中国应该走强可持续发展道路,界定生态环境底线,不逾越底线;二是边际原则,即在底线范围内追求弱可持续发展,所有的投资项目、发展规划、管理政策都要做成本效益分析,保证净效益为正。

主题二:环境社会治理理论、政策及展望 

  【主题发言一:王灿发】

  中国政法大学教授王灿发作了“生态环境共治下的环境保护主体责任”的主题发言。

 

  王灿发教授表示,实现生态环境共治应做好以下工作:一是树立共治理念,打破“环境靠政府”的单一治理模式,政府应放权于社会;二是实现信息共享,各主体要依法公开环境信息,排除影响信息传输的不利因素;三是优化治理结构,建立满足多元需求的组织架构,包括政府主导、平等开放、协同合作的共治结构;四是建立健全制度,包括生态环境资源的产权制度、治理主体行为规范制度、环境信息公开制度、保障公众参与权的制度等,为环境共治提供法律保障。

  【主题发言二:孔祥涛】

  清华大学中国社会风险评估研究中心研究员孔祥涛作了“科学推进新时代环境社会风险治理”的主题发言。

 

  孔祥涛研究员认为,制定“邻避”风险治理战略,应该基于我国社会主要矛盾发生历史性转变这一立足点,考虑到大家对环境、安全、民主有更多的期盼,环境到了敏感期。同时,他强调,防范“邻避”风险,应处理好安全与发展、环境与经济、维权与维稳这三对辩证关系。若处理得好,就会形成一个相互支撑的稳定结构,从而实现人与自然的和谐以及社会关系的和谐。  

  【主题发言三:郭红燕】

  政研中心社会治理中心主任郭红燕作了“我国环境社会治理理论及实践状况”的主题发言。

 

  郭红燕主任系统阐述了开展环境社会治理的必要性及紧迫性,环境社会治理的内涵、特点及相关理论,以及国内社会治理实践。她指出,当前生态环保工作和全社会都在呼唤环境社会治理,很多社会敏感型环境政策和环境问题都需要社会参与来推动或解决,且需求越来越强烈。她认为,尽管我国环境社会治理制度正在逐步建立和完善,环境信息公开取得较大进步,公众环保知识、意识和参与意愿不断增强,但各类治理主体监督参与环保和践行环境行为的水平和程度存在较大差异,相当一部分公众在某些环境行为领域存在“知行不一”现象。她认为,要解决这些问题,未来应在建立和完善相关制度、促进企业关键实质性信息强制披露、提高公众环境知识和意识水平、搭建公众践行绿色行为的平台和渠道等方面下功夫。  

  在交流讨论环节,多位专家就“如何推动政府-企业-社会共治”展开了热烈讨论。  

  【讨论嘉宾一:王华】

  王华教授认为,要推动政府、企业、社会共治,应开展几方面的工作:一是改革环境体制,进一步明确政府、市场、社会的职责分工;二是推动环境社会治理制度建设;三是加强环境社会互动机制建设;四是搭建社会督政平台;五是开展社会治理试点示范。王华教授还以近期一些人错误地认为搞环保导致了生猪存栏数大幅度降低、猪肉涨价的问题为例,特别强调了政府和社会互动机制建设的重要性。

  【讨论嘉宾二:王振刚】

  中华环境保护基金会副秘书长王振刚提出,应充分发挥好社会组织的桥梁和平台作用,打通政府、企业、社会的联系,让相互之间的信息流、物质流、管理流能够高速运转、准确传递,从而构建生态环境保护的统一战线。此外,社会组织还可以在习近平生态文明思想的传播、推进和实践方面开展很多工作。 

  【讨论嘉宾三:朱玫】

  江苏省环境保护宣传教育中心主任朱玫分享了江苏省环境治理实践进展和经验,包括政府部门如何通过完善法律标准、创新差别化的企业监管政策、出台环境经济政策和完善生态环境监测监控能力等在环境治理中发挥主导作用,企业层面大企业如何帮扶小企业,以及社会组织和公众如何参与等。她认为,不断创新完善制度机制并推进实践能够很好地促进政府、企业、社会共治。  

  【讨论嘉宾四:张博文】

  阿拉善SEE基金会副秘书长张博文认为,要推动环境保护多元共治,应该更好地发挥大型环保基金会和社会组织的桥梁和枢纽作用,积极鼓励和支持环保组织的发展,同时积极引导企业对污染防治和环保工作的投入。她认为,环境治理体系中,政府在环境治理方面具有必然的权威性,但民间力量的参与也非常重要和必要,多元治理就像自然生态系统一样特别需要多样性的参与和保护。

  主题三:生态环境法治体系变革与发展 

  【主题发言一:姜建初】

  最高人民检察院原副检察长姜建初作了“环境司法改革进展与展望”的主题发言。

  姜建初副检察长指出,生态环境法治需要关注几个问题:一是目前编制环境法典还不够成熟,需要在立法、法学研究方面加以重点研究;二是生态法治应该从内容、质量以及更新的制度融合方面进行提质升级;三是需要编制一部综合执法手册,解决执法司法碎片化、非中心性等突出问题;四是生态法治建设需要社会、民众的力量参与。

  【主题发言二:翟勇】

  全国人大环资委法案室主任翟勇作了“生态环境法治能力建设进程”的主题发言。

  翟勇主任着重指出未来生态环境法治能力建设需要反思国家立法“宜粗不宜细”的立法模式,使法律更有效地发挥调整或者规范行为的作用,解决执行难的问题。需要加强法律的结构逻辑、行为逻辑、语言逻辑研究,特别是资源环境类法律,还需要加强自然逻辑研究。需要借鉴西方国家经验,建立国际条约对国内影响的评估机制,以调整国际法适应国家需要。  

  【主题发言三:赵柯】

  生态环境部法规与标准司副司长赵柯作了“生态环境立法重点问题研究”的主题发言。

  赵柯副司长指出,党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,要求坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生。他认为,国家治理体系和治理能力现代化,体现在生态环境制度措施上,第一要契合党的执政理念,实现生态文明建设和依法治国这两条主线的结合,对具体工作而言就是污染防治攻坚战和依法行政的结合;第二要符合当前社会、经济、技术的实际情况,顺应社会发展趋势,并充分考虑到相关参与方的认知和意愿;第三要确保生态环境管理目标的实现,保证制度的有效性和可达性,取得实实在在的效果;第四要形成公平的成本分摊和惠益共享机制,实现相关参与方利益的平衡。

  【讨论嘉宾一:王凤春】

  全国人大环资委法案室副主任王凤春指出,环境法制体系正在经历转型过程,将会面临新旧法律概念和规范的交叉重复及冲突问题、党的全面领导同近现代国家行政管理法律体系调和重组融合的问题、生态文明建设目标与实际环境治理能力差距扩大的问题。

  【讨论嘉宾二:王明远】

  清华大学环境资源能源法学研究中心主任王明远提出,生态环境法律体系需把法律制度理性、生态环境科学技术理性以及社会理性有机结合起来。我国的决策、执行和监督三种突出权力的配置体制,是生态环境领域建构和完善治理体系和治理能力现代化的政治法律基石与框架。 

  【讨论嘉宾三:秦鹏】

  重庆大学法学院副院长秦鹏提出,加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化,关键在于落实好各项制度,坚持用法治的思维和法治的方式回应和破解生态环境领域的矛盾和问题。

  【讨论嘉宾四:刘卓识】

  美国环境法研究所中国项目主任刘卓识提出,中国生态环境治理体系与治理能力的提升可以基于全世界具有共性的一些问题,吸取国际经验。在充分吸取国际最佳比较实践的基础上,针对我国国情创造性地提出解决方案。

  【讨论嘉宾五:殷培红】

  生态环境部政研中心法规部主任殷培红从流域立法角度分享了对“最严格的制度、最严密的法制”的认识看法。她提出,我国环境单要素立法体系基本建立,地方流域立法非常活跃,但还远不能满足流域生态环境综合治理的要求;解决跨界影响、调节区域利益冲突、统一执法、构建流域多元共治利益共同体等重要法律制度明显不足。要织密织严流域生态环境治理的法制之网,任重而道远,每条流域都是一个完整的生态系统,流域立法要实现突破,希望在于地方立法的实践与创新。

  主题四:生态文明体制改革

  【主题发言一:李萌】

  中国社会科学院城市发展与环境研究所环境经济与管理研究室主任李萌作了“深化生态文明体制改革”的主题发言。

  李萌主任表示生态文明领域改革的顶层设计日臻完善,未来进一步深化生态文明体制,需要通过不断优化生态文明体制改革的方案设计、健全生态文明体制改革的推进机制、完善生态文明体制改革的支撑配套条件,增强改革的系统性和完整性。

  【主题发言二:殷培红】

  生态环境部政研中心法规部主任殷培红作了“变革转型中的中国流域水环境管理”的主题发言。

  殷培红主任指出我国水环境管理体制已从早期辖区水质管理逐步转变为国家统一监管、统筹管理。要实现区域、流域的共治、共建、共享,一是要依据社会特征,构建流域多元共治的利益共同体,做到同向发力;二是依据自然特征,按照山水林田湖草是一个生命共同体的原则,构建流域统筹、区域履责、协同推进的生态环境要素综合管理新格局。

  【主题发言三:厉旭阳】

  浙江省磐安县五水共治工作领导小组办公室主任厉旭阳作了“创新机制走符合山区实际的特色治水之路”的主题发言。

  厉旭阳主任分享了浙江磐安县“五水共治”的制度建设经验,指出推行河长制治水,是推动“突击式治水”向“制度化治水”“长效化治水”转变的重要途径。推行河长制要多方联动,营造人人参与治水、人人监督治水、人人为美丽乡村建设添彩的治水氛围,以河长制信息化系统管理为基础,构建县、乡、村三级河长与公众的监督互动平台。

  【讨论嘉宾一:洪都】

  原中编办一司司长、现中国机构编制研究会常务副会长兼秘书长洪都指出,职能体系是制度体系建设的重要内容之一。推进生态文明制度体系建设,一是要加快机构内部职责和业务整合,实现体系构建的“化学反应”;二是在落实“三定方案”过程中,探索推动“三定方案”法定化;三是将实践证明成功的有效改革方案、措施、经验向更加成熟、更加定型的制度靠拢。

  【讨论嘉宾二:毛寿龙】

  中国人民大学公共政策研究院执行副院长、教授毛寿龙表示,在关注解决政策调控和法律关系的具体问题时,要关注基本的政治秩序、政府秩序、市场秩序、社会秩序和法治秩序之间互为消长关系。

  【讨论嘉宾三:孙涛】

  南开大学周恩来政府管理学院院长、教授孙涛表示,区域环境治理要确定治理价值理念,区域大气环境治理比流域治理难度更大,要运用管控型政策工具,既要有中央的顶层设计,更要有区域协作的地方细则;同时,运用自愿型政策工具通过专业化社会组织和市民力量,并借助司法机制来化解区域治理冲突。

  【讨论嘉宾四:陈红枫】

  安徽省环境科学研究院副院长、正高级工程师陈红枫提出要加快构建生态空间管控法治保障,通过立法进一步明确生态空间相关的规划体系、管控要求和监管体制机制,为生态空间管控提供法治保障。同时,加强生态保护综合执法体制改革的立法保障,落实依法行政。

  【讨论嘉宾五:邵春岩】

  沈阳环境科学研究院院长、教授级高级工程师邵春岩表示生态文明制度体系包括党和国家层面的治理体系、生态环境的治理体系、生态环境的统一监督管理体系三个层面。生态环境系统在生态文明建设中承担的责任和压力较大,任重道远。

  【总结发言:吴舜泽】

  政研中心主任吴舜泽在会议总结发言中提到了此次年会主题设计的一些考虑。他解释说,中国环境战略与政策学术年会之所以安排了“生态文明与绿色发展”“污染防治攻坚战和政策创新”“治理体系与治理能力现代化”三大主题,是从宏观战略层次、中观实务层次、制度建设层次做的安排,三者之间有逻辑递进关系。具体到分论坛三的四个主题,设计初衷是希望在明确生态环境治理体系与治理能力现代化框架的前提下,让从事社会治理、法律、体制等不同领域研究的研究者通过交流凝聚更多的共识,形成合力,把治理体系与治理能力现代化、生态文明制度体系建设相关问题研讨清楚。

  吴舜泽主任针对分论坛会议讨论的部分热点、焦点进行了回应。关于生态环境领域的法典化问题,他认为,这是一个趋势,对于一些相对成熟的领域可以法典化,对于仍处于较大变化中的生态环境领域特别是污染防治之外的领域来说,法典化还有大量的工作要做。关于部门职责与部门间关系,应该按照“优化、协同、高效”的原则进行处理。关于体制机制等问题,他认为,在讨论这个问题时要注意一些新趋势,包括从过去单纯按照行政区域考虑向流域区域综合统筹发展转变、地方环境事权适度上收而不是财权下移等趋势。关于生态文明制度体系的逻辑关系,他认为,生态文明制度的构建之初是问题导向、单项的,十九届四中全会最大的特点是体系化,虽然仍需完善和健全的制度政策较多,但这是生态文明制度体系的第一次系统设计、全面呈现,是未来美丽中国建设的蓝图。在未来的工作中,制度体系要变为治理效能还有很长的路要走,尤其要充分发挥出地方的积极性、创造性和改革精神,坚持基层实践与顶层设计相结合,创新和制定地方法。

  最后吴舜泽主任表示,生态环境治理体系和治理能力现代化是个长期的课题,研究空间巨大,大家一定要在十九届四中全会制度体系建设精神下做好理论研究和实践工作,政研中心也一定搭好交流沟通平台,邀请不同学科、不同领域专家学者坐在一起碰撞谋划,共同推进生态环保工作。

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